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青岛专员办:关于PPP项目绩效付费的几点建议

  十九大报告指出,要加快建立现代财政制度,全面实施绩效管理。PPP项目涉及大量财政支出责任,截至今年三季度,全国纳入管理库的PPP项目投资额10.1万亿元,其中政府直接付费项目3万亿元,政府市场混合付费项目5.5万亿元,两者合计占比83.7%。有效实施PPP项目绩效付费对防止利用PPP变相举债、防范财政金融风险、全面实现预算绩效管理具有现实意义。

  一、PPP项目采用绩效付费现状

  当前,政府付费(含政府直接付费、政府市场混合付费,下同)PPP项目采用预算绩效付费机制存在以下几种问题:

  (一)无绩效付费。一些项目,尤其是早期项目,采取固定回报形式,合同无绩效付费条款。

  (二)绩效考核不痛不痒,仅与极少量付费挂钩。社会资本稳赚不赔,没有合理分担风险。

  (三)将建设与运营割裂,采用“可用性付费+运营绩效付费”模式。在建设期结束后,对工程进行验收、审计,一次性考核可用性,确定建设总投资,以后按约定回报率分年度付费或支付财政补贴,相当于固定回报分期支付。运营费实行绩效付费,但多数项目运营补贴在项目财政支出中占比很低。

  (四)将社会资本投资与政府主导贷款割裂,只对社会资本资本金回报及运营补贴开展绩效付费。个别项目由政府主导贷款,政府根据项目公司与银行机构贷款合同据实向项目公司支付贷款本息,社会资本不从中获利。这种做法虽可降低政府成本,但实际上相当于政府通过项目公司间接融资。

  (五)考核机制滞后,绩效考核有形无实。有些落地项目合同中约定财政补贴与绩效考核挂钩,但尚未制定具体考核内容和办法。

  上述做法存在以下弊端:一是没有实现风险有效转移,加重政府长期支付负担,增加财政风险;二是不利于激发社会资本活力和自身优势,不利于提高项目运营效率和公共服务质量;三是无法保证财政资金使用效率和效果;四是忽视了项目全周期,诱发“重建设、轻运营”倾向,影响PPP项目可持续性。

  二、PPP项目采用绩效付费机制的建议

  (一)全面实施绩效付费。凡是政府付费PPP项目,必须实行政府付费与绩效评价结果挂钩。政府付费机制不再分为可用性付费、使用量付费、绩效付费三种付费模式,将可用性付费、使用量付费统一纳入绩效付费大框架下,全部按照“预算编制有目标、预算执行有监控、执行结果有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”的项目支出预算编制流程管理。

  (二)树立基于服务的绩效付费理念。推行PPP模式的最终目的是提供物有所值的公共服务,建设基础设施只是提供服务的硬件支撑,真正决定社会资本能否拿到、拿到多少财政资金的关键必须是运营阶段提供的服务,有资产移交的,还包括移交时资产状况。

  建设期考核只是考核体系中的一个环节,主要从两个方面服务于总体考核,不应脱离运营服务单独搞建设期考核:

  1.门槛作用。建设期考核决定了社会资本是否有资格开展运营,以获得财政补贴或政府付费,并非建设阶段通过验收和审计,就一定能够拿回建设成本和收益。

  2.定价作用。建设期考核是合理确定服务成本的手段之一,但付费数额的确定不应局限于工程本身,而应结合项目设计和市场行情来整体把握,防止项目前期及建设期因社会资本原因造成的浪费由政府买单。

  (三)建立全周期绩效评价体系。改变“可用性付费+运营绩效付费”模式,建立包含服务质量和服务能力两个维度的全周期绩效评价指标体系,弥补建设与运营分开考核的不足,实现项目建设运营全周期关联性绩效考核。

  1.服务质量维度。主要针对运营期提供服务本身。包括产出量、行业通用质量标准、用户满意度、财务管理和成本核算、安全管理等方面。

  2.服务能力维度。主要针对服务背后的软硬件支撑。改变目前多数项目于建设期结束开展一次性可用性考核的做法,将移交期资产验收作为结合点,拉长可用性考核链条,在整个合作期持续考核资产可用性,发现资产状况无法保证服务质量或偏离移交标准时,及时要求社会资本补救,确保移交时资产处于良好运营状态,或者及时调整财政补贴数额,防止政府为社会资本管理不善买单,确保财政资金使用效果。该维度包括工程前期准备、施工管理和资产验收(建设阶段)、资产维护升级(运营阶段及移交阶段),以及运营管理等软实力指标。

  (四)将绩效付费机制纳入实施方案和合同审查。PPP项目在签约落地前必须要有绩效目标和绩效考核体系。社会资本能接受一个有绩效付费条款但无配套绩效目标、考核办法的合同,难免让人怀疑背后存在固定回报、退出安排等抽屉协议。将绩效付费机制设置情况纳入实施方案和合同审查,有助于防范利用PPP违规举债、落实预算绩效管理要求。同时,要允许部分项目在存续期内动态调整绩效考核办法,确保考核的客观性和可操作性。

  (五)推动PPP绩效付费公开透明。信息公开是推动全面实施预算绩效管理的强有力抓手,建议依托PPP综合信息平台或政府门户网站,推动PPP项目绩效目标和指标、绩效与付费挂钩办法、考核结果及运用等信息公开,引入社会监督,激励政府做实预算绩效管理,促进各参与方诚实守信、严格履约,推动PPP市场健康、规范发展。


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